2024年6月30日，苏州，工程机械在铁路基建工地现场施工。图片来源：CFP

地方政府专项债券是积极财政政策的一项重要工具，也是扩内需、稳增长的重要举措。日前，全国各地审计机构陆续发布2023年度预算执行审计工作报告，从发布的内容来看，专项债券资金被闲置或挪用依然是普遍情况。

2023年，全国发行新增专项债券39555亿元，再融资专项债券20345亿元，专项债券合计发行59900亿元。截至2023年末，全国专项债务余额248685亿元。

截至8月6日，31个省（直辖市、自治区）中，已有15个省的审计部门发布了2023年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这些报告普遍指出，专项债券存在资金闲置、违规使用及项目管理不到位等问题。

地方审计部门指出，项目前期准备不足是造成资金闲置的主要原因。

例如，吉林省审计厅抽查发现，2市5个项目因自筹资金不足、项目用地征拆未完成等原因停工1年以上；3市县6个项目因后续建设资金接续困难面临停工风险；11市县82个项目未按期完成投资，涉及总投资373.41亿元。

宁夏审计厅表示，42个项目由于前期论证不充分、规划和设计方案不合理等原因，6.19亿元专项债券资金未使用。12个项目腾空的1.35万亩土地、建成的30.98万平方米安置房闲置，涉及专项债券资金20.69亿元。

湖北省审计厅指出，8个市县37个项目前期准备不充分，项目推进缓慢，20.88亿元债券资金闲置，增加资金成本2517.52万元；2个市县报大建小、提前申报导致债券资金闲置3.88亿元。

江苏省审计厅表示，9个市有40个项目未开工或未形成支出，导致预算安排的专项债券资金34.9亿元全年仅支出3.31亿元，使用率仅9.46%。

除资金闲置外，专项债资金被挪用的情况也比较普遍。在稳增长压力加大、地方政府“三保”（保基本民生、保工资、保运转）问题突出的背景下，不少地区把专项债资金挪用于经常性支出、人员工资等用途。

比如，吉林省审计厅透露，3市县挪用专项债券18.34亿元，用于“三保”、偿还债务等支出；2县超进度拨付资金19.17亿元，部分资金被项目单位占用；4市县8个项目单位在项目未形成实物工作量的情况下，超出合同约定付款比例提前支付施工单位工程款3.65亿元。

广东省审计厅透露，2个市及3个县违规将债券资金用于其他项目建设或土地储备等领域，涉及金额66.15亿元。1个市未按规定程序调整个别项目建设内容，涉及金额2.06亿元。

北京市审计局透露，2个区未按规定使用债券资金，其中昌平区47.90亿元转增区属国有企业权益，债券项目收入归属企业，还本付息责任由区级财政承担。4个区7个项目提前预付债券资金26.75亿元，未形成实物工作量。

此外，还有一些地方通过“包装项目”获得专项债券发行资格。例如，宁夏审计厅在对27个市、县（区）专项债券资金管理使用情况审计时发现，有5个项目通过虚报项目收入等将项目“包装”成收益与融资规模平衡的项目，借此发行专项债券3.95亿元。

长远来看，专项债使用乱象的背后，最令人担忧的问题是偿债能力。多地审计报告显示项目实际收益不及预期，这势必会加重地方政府的债务负担，提高债务风险。

比如，浙江省审计厅披露，9个市县23个项目融资收益难以平衡，其中，20个项目实际无收益或收益不及预期，3个项目申报时将其他无关收益作为平衡来源。

宁夏审计厅表示，全区27个市、县（区）实施的242个专项债券项目，收益与融资自求平衡方案预测2023年底实现收入121亿元，实际无收益，无法依靠项目收益还本付息，财政支出压力大。

湖北省财政厅指出，9个市县28个专项债券项目建成后收益不及预期，涉及金额27.25亿元。

财政部副部长许宏才在2021年底曾指出，对于专项债券资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题，财政部高度重视，近年来采取了很多措施，持续强化专项债券的“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用，取得了积极成效。但是，确实一些地区还存在资金使用不规范、投向领域不合规、项目管理不到位，以及资金闲置等问题，影响了债券资金对有效投资的拉动，也为未来债券资金偿还埋下了风险的隐患。当时，他在会上提出，从2022年1月1日开始，对专项债券项目实行穿透式监测。

今年6月，国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中提出，持续加力化解重大经济风险，为推动高质量发展提供坚实保障。对地方债务风险，要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善专项债券项目穿透式监测。